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关于全州义务教育阶段民办学校发展现状专题调研报告 发布时间:2018/9/20 9:03:07 作者:州政协办 来源:州政协办 点击:2454 【字体: 【打印内容】

    摘      要:新《民办教育促进法》明确指出“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是,不得设立实施义务教育的营利性民办学校。”目前我州义务教育阶段民办学校共有86所、教师3163人、学生63598人,占全州义务教育阶段总数的9.58%、11.61%、12.91%。尤为突出的是兴义市,民办在校生就达28060人,占全市义务教育阶段在校学生总数的24.81%。执行新《民办教育促进法》,86所学校将何去何从?若处理不好义务教育阶段民办学校分类改革,实现平稳过渡,可能会引起群体性教育安全隐患。州政协组织调研组开展了全州义务教育阶段民办学校发展现状专题调研,查找了存在的突出问题并提出了四点意见建议:一是深化认识,注重顶层设计,解决办学方向不明的问题;二是落实政策,加大扶持力度,解决办学基础薄弱的问题;三是保障权益,强化师资队伍,解决办学利益和师资难的问题;四是健全机制,规范办学行为,解决办学监管难的问题。
    关  键  词:义务教育阶段民办教育  现状  建议  
 
 
 
    我国新修订并于2017年9月1日起实施的《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民办教育促进法》)第十九条明确指出“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是,不得设立实施义务教育的营利性民办学校。” 这对所有民办学校来说,既是挑战,又是机遇。执行新《民办教育促进法》,我州86所义务教育阶段民办学校将何去何从?在脱贫攻坚关键时刻,如何推进教育改革,实施义务教育阶段民办学校分类管理,实现平稳过渡,避免群体性教育安全隐患是党委、政府面临的一大民生难题。
    本着替党委、政府分忧、为群众解难的原则,州政协发挥民主监督、参政议政职能,按照州政协党组2018年工作要点和州政协2018年度调研视察计划安排,由州政协科教卫体与文史委员会牵头,组织部分州政协委员和教育系统有关部门负责人组成专题调研组,自2018年5月8日以来开展义务教育阶段民办学校发展现状专题调研。调研组深入到县(市、新区)义务教育阶段民办学校,采取听取工作汇报、查阅相关资料、发放调查问卷、暗访群众学生等方式调研,还重点在兴义市、兴仁县、州政协召开家长学生和社会人士代表座谈会、民办教育学校校长座谈会、州政协届别委员共商会,广泛听取一线师生、民办学校举办者、政协委员、教育管理部门和群众意见建议。形成调研报告如下:
    一、我州义务教育阶段民办教育发展现状
  (一)义务教育阶段民办教育基本情况
    截止2017年底,全州义务教育阶段民办学校共有86所(其中小学21所,初中12所,九年一贯制学校45所,十二年一贯制学校2所,完中6所),占全州义务教育阶段学校总数的9.58%。在校学生63598人(其中小学13874人,初中49724人),占全州义务教育阶段在校学生总数的12.91%。
    有教师3163人(其中,小学1187人,初中1976人),占全州义务教育阶段教师总数的11.61%。 以兴义市为例,全市共有义务教育阶段民办学校36所(其中小学9所,初中6所,九年一贯制学校17所,完中4所),占全市义务教育阶段学校总数的16.67%;共有在校生28060人(其中小学9641人,初中18419人),占全市义务教育阶段在校学生总数的24.81%;共有教师2201人(其中小学393人,初中1808人),占全市义务教育阶段教师总数的27.95%。
    我州义务教育阶段民办教育呈现三个特点:一是吸引民间资本进入教育,弥补了公办教育资源的不足,缓解了孩子就学入学难的问题,是公办教育的有力补充和重要组成部分,促进了教育均衡发展。二是缓解了地方财政压力。按教师每人每年6万元核算,每年减少财政开支1.8个亿。三是接纳了城市农民工子女和后进生、问题学生就读,解决了家长后顾之忧,维护了社会稳定。
   (二)义务教育阶段民办教育管理措施
    我州重视义务教育阶段民办教育,加大扶持管理。一是做好政策引领。2001年以来,我州出台了《关于促进社会力量办学的意见》《关于优先发展教育的意见》《州人民政府关于加快民办教育发展的实施意见》等文件,用政策规范办学行为,引领民办教育。二是做好财政投入。从州财政局统计数据看,近几年来,州级财政每年都在单位部门预算专项经费中安排民办教育发展工作经费20万元;2017年州级财政安排民办教育发展专项资金500万元,通过实施基金化运作,撬动2500万元以上的银行贷款;近三年以来,争取到上级民办教育发展专项资金305万元(其中:2015年150万元,2016年 65万元,2017年90 万元),以支持我州民办教育事业的发展。三是整顿办学秩序。州、县两级严格实行民办学校年检制度,将民办学校纳入全州督导评估范围,既注重办学条件、师资水平、经费投入等“硬件”到位,又注重办学方向、办学理念、校长素质等“软件”到位。出台了相关政策法规,建立联动机制,对无证民办学校进行清理整顿,确保了民办学校规范、有序发展。
   (三)义务教育阶段民办教育成效
    我州义务教育阶段民办学校结合实际,在办学上突出特色。如兴义市始终秉持宽进严管原则,在学校校长任职和教师聘任作严格规定,晴隆县把民办教育教学与公办学校进行同等考核,义龙新区加强义务教育阶段民办学校基层组织建设,兴义市昌文中学等校参照公办学校出台教师绩效考核办法,兴义市铭烨小学为教师购买“五险一金”等。
    我州民办教育得到快速发展,办学规模和质量在全省处于领先地位。2014年7月4日,省民办教育改革发展现场推进会在我州召开。2017年中考,我州有5所义务教育阶段民办学校总分及及格率排列前10位。我州目前涌现出一批办学质量好、社会信誉高、深受老百姓欢迎的优质特色民办学校。如阳光书院举办短短3年,办学成绩明显,多次接受省内外教育人士的参观考察;顶兴学校荣获 “中国民办教育百强学校”“全国民办先进学校”等荣誉称号。
    二、存在的问题和原因分析
  (一)思想认识不足,办学方向不明确
    第一,对民办教育认识和引领待提高。一是对民办教育认识不足。有相当一部分人包括某些领导干部,对民办教育的意义、地位和作用认识不足,导致忽视、轻视民办教育。新《民办教育促进法》出台后,对民办学校分类管理改革可能引起的风险未引起高度重视,对民办学校如何扶持、引导和管理,还没有研究出台配套政策。二是对民办教育缺乏宏观引领。目前州委、州政府没有建立完善各相关部门参与的民办教育发展领导小组,缺少统一协调的发展领导和具体指导;在根据城市发展规划及教育发展中长期规划的要求编制民办教育发展规划上做得不够,导致民办教育存在着政府层面和社会层面上两种缺失。由于缺乏宏观规划引导和部门监管指导,社会资金投资民办教育存在一定盲目性,在这方面有失败教训。比如兴义市天赋中学和兴仁县树德学校的倒闭。
    第二,民办教育党建待加强。一是党组织机构待完善。目前全州有党员的义务教育阶段民办学校有19所,建立党支部的民办学校有12所,党员77人。兴义市大多数学校未建立党支部。二是党员管理难。部分学校教职工队伍不稳定,人员流动性较大,不利于党员管理。三是组织生活开展不正常。部分学校无党建工作经费,无活动场地,支部组织生活开展不正常。由于对党建工作重视不够,导致党组织作用发挥不明显。
    第三,民办学校办学理念待提高。一是有的办学者对《教育法》等法规学习不够,办学理念和教育部的办学方针存在冲突,一些办学者迎合家长望子成龙心理,以分数、升学率为指导学校的一切工作,而忽视学生思想品德、情感、意志等方面的培养,无法保证学生能够享受到与公办学校同等的教育。二是一些办学者属教育外行,不懂教育规律,片面追求营利,企图以最小的投入在最短的时间内获得最大的收益,没有实现教授治学为主体的办学模式。三是部分学校未经审核备案私自招生,在招生中夸大宣传,争夺生源,影响了学校的正常秩序。
  (二)资金缺乏保障,办学基础薄弱
    第一,举办者资金投资上缺乏保障。一是义务教育阶段民办学校的办学资金主要来源于举办者的筹措,普遍缺乏稳定的经济来源。有些学校举办者不量力而行,盲目扩大学校,又遇到贷款难、融资难等问题,最终导致无法继续办学。二是有些学校举办者因经营的其他产业出现经营状况或资金链断裂,于是忘了办学的初心,挪用、甚至抽逃办学资金,导致学校出现危机甚至倒闭,造成严重的社会问题。三是有些学校由于资金投入不足,导致基础条件差,连基本的实验室、阅览室、图书室都没有。四是有些学校投资者(或股东)之间利益纠纷严重,影响学校正常办学。
    第二,政府资金扶持上存在差距。一是民办教育资金扶持待加强。由于我州财政增收困难,对民办教育资金投入有限。二是民办教育资助政策落实不够。目前,我州兴仁、贞丰、安龙、普安、晴隆、册亨6县已根据《贵州省进一步完善城乡义务教育经费保障机制的实施方案》抓好义务教育阶段民办学校生均公用经费拨付落实,还有兴义市、望谟县、义龙新区未安排。此外,营养餐补助、家庭经济困难寄宿生生活费补助各县(市、新区)落实上参差不齐。三是民办学校负债经营现象突出。据统计,全州86所义务教育阶段民办学校,80%负债办学,比如兴仁县赌拐学校由于资金严重不足,上学期学校教师一直没有领到工资,存在不稳定隐患。
    第三,政府用地、税收扶持上待加强。受各种因素影响,教育建设用地极为困难,限制了义务教育阶段民办学校发展的规模。一些学校多采用租赁场地办学,随着物价上涨,租金不断提高及出租方不愿续签,使得部分学校遭遇因搬迁而停办的窘境。一些学校随着办学规模不断扩大,原有学校空间远远满足不了需要,学校需要拓展用地,但用地审批特别难。调研中,部分举办者反映缴纳企业所得税,增加了学校的负担,在资金投入上更显吃力。
   (三)师资缺乏稳定,市场竞争力不足
    第一,教师不稳定。一是由于义务教育阶段民办学校无法享受与公办学校相等的工资待遇、社会保障等,造成民办学校教师频繁流动,招不来、留不住优秀教师。二是缺乏对教师系统的培训。主要表现在政策、经费上未足够重视,缺乏对教师特别是青年教师的培训。三是部分义务教育阶段民办学校存在师生比例不合理,校长任职条件不符合,部分教师专业不对口,未取得教师资格证的现象。因教师的不稳定性和高素质人才的缺乏,导致学校举办者和管理者肩负着与公办学校无法比拟的风险和压力。
    第二,教师职称评定不到位。受各种因素影响,民办学校教师职称评定几乎处于停滞状态,导致大部分教师没有职称或一直是原来的职称,影响了教师切身利益和工作积极性。从州教育局统计数据看,我州义务教育阶段民办学校3163名专任教师中,中高级87人、一级224人、二级546 人、三级270人,分别占2.75%、7.08%、17.26%、8.54%,突出的是未评职称达2036 人,占64.37%。而我州义务教育阶段公办学校28186名专任教师中,中高级1573人、一级12454人、二级9372人、三级2034人,分别占5.58%、44.19%、33.25%、7.22%,未评职称2753人,占9.77%。
   第三,市场竞争力不足。一是优质生源缺乏。义务教育阶段民办学校普遍遇到招生难,招到优质生源更难的问题。招生一般是按照重点学校、普通学校再到民办学校的顺序依次招生,这样剩下的学生数量较少,并且生源质量较差,在与公办学校竞争中缺乏竞争力。二是面临整体走弱的趋势。随着国家教育投入的逐年加大,公办学校的办学条件不断改善,公办教师的待遇明显提高,从公办学校的学生数量和发展速度均优于民办学校,民办学校的原有优势快速丧失,与公办学校相比,民办学校面临整体走弱的趋势,对义务教育阶段民办学校的发展形成了很大的挑战。
  (四)职责不明晰,办学监管不到位
    第一,民办教育监管体制待完善。调研中发现,义务教育阶段民办学校登记机关和教育部门的监管职责存在很多交叉重叠,不仅民办学校的成立、变更以及注销和年检均需由教育部门预先审查后再由民政部门进行复审,而且教育部门和民政部门在查处民办学校违法行为时职责界限也十分的模糊。这种监管方式的具体设计浪费占用了大量的制度资源,多头管理也使得互相推诿的现象时有发生,进而出现监管的空白地带。
第二,民办教育监管力度待加强。自民办教育监管体制建立以来,对符合法定条件的民办学校进行许可登记就是政府监管民办学校的首要措施,但是监管的重心集中在审批环节易使民办学校一旦获准登记则万事大吉,在其具体运作过程中却缺乏持续且有效的监督和制约。
    三、 下步工作工作建议
  (一)深化认识,注重顶层设计,解决办学方向不明的问题
    第一,作好风险评估和思想引导。一是作好民办学校调查摸底和风险评估。新《民办教育促进法》提出对所有民办学校进行分类管理是必然选择,在分类改革中如处理不当,有可能会带来风险和教育安全隐患,应引起高度重视。当前,应成立以教育部门牵头、人社、财政、民政、编制、工商等部门参与的工作专班,尽快摸清全州义务教育阶段民办学校底数及举办者的思想意愿,对学校进行科学评估(也可以邀请第三方评估),作为推进民办义务教育改革,实施民办学校分类管理的决策依据。二是引导学校坚持正确办学方向。破除对民办义务教育阶段学校的认识误区与认识偏差,转变政府包办教育的观念,将新《民办教育促进法》及其实施条例的内容和当前形势结合起来,引导民办义务教育阶段学校坚持社会主义办学方向,全面贯彻党的教育方针,全面实施素质教育。三是认真学习新修订的《民办教育促进法》及其配套政策文件,将分类登记管理的内涵、流程、要求学习到位,正确引导举办者与管理者认真分析研判,周全思考,慎重选择,在运作体制上行政管理部门与教育举办者要达成共识,实现稳步推进,平稳过度。
    第二,加大民办教育顶层设计。一是强化部门协调机制。建议州委、州政府及时成立由教育、发改、土地、公安、住建、财税等相关部门参与的州民办教育发展改革领导小组或开展联席会议制度,统一领导和研究全州民办教育发展,全面抓好民办教育的发展规划、出台发展意见、研究具体扶持政策等内容。领导小组在教育主管部门下设办公室,具体负责抓好协调落实和监督指导,及时发现并解决在发展过程中遇到的问题和困难。要编制发展规划,在全州教育发展规划的基础上,把民办教育单列出来专题研究,坚持科学规划先行。各县(市、新区)也应建立相应的部门协调机制。要将鼓励支持社会力量兴办教育作为考核各级人民政府改进公共服务方式的重要内容。二是有序推进我州民办教育改革。在深入调查摸底,科学评估的基础上,结合即将出台的《省人民政府关于支持和规范社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》,有针对性制定我州实施意见及民办学校分类许可登记实施办法,指导义务教育阶段民办学校明确办学性质和方向,推进规范化管理。根据我州是民族自治州的实际情况,建议制定有针对性扶持政策。
    第三,加强民办教育党的建设。新《民办教育促进法》规定:“ 民办学校中的中国共产党基层组织,按照中国共产党章程的规定开展党的活动,加强党的建设。” 各县(市、新区)要完善义务教育阶段民办学校党组织设置,理顺民办学校党组织隶属关系,健全各级党组织工作保障机制,选好配强义务教育阶段民办学校党组织负责人。制定我州《关于进一步加强黔西南州民办学校党建工作的意见》,试行向义务教育阶段民办学校选派党组织书记制度。发挥民办学校党组织政治核心作用,强化思想引领,牢牢把握社会主义办学方向。积极做好党员发展和教育管理服务工作。坚持党建带群建,加强义务教育阶段中学共青团组织建设。把义务教育阶段民办学校党组织建设、党对民办学校的领导作为民办学校年度检查的重要内容。加强和改进民办学校思想政治教育工作。把思想政治教育工作纳入学校事业发展规划,把思想政治工作队伍建设纳入学校人才队伍培养规划,全面提升思想政治教育工作水平。按标准落实思政课经费,按规定配备辅导员和团委书记。
   (二)落实政策,加大扶持力度,解决办学基础薄弱的问题
    第一,落实教育经费。一是加大财政投入。州级财政继续设立民办教育发展专项资金,逐步加大支持力度。各县(市、新区)人民政府应设立本级民办教育发展专项资金,用于支持本地民办教育发展。二是落实相关补助。抓好新《民办教育促进法》规定的 “人民政府委托民办学校承担义务教育任务,应当按照委托协议拨付相应的教育经费。”和《国务院关于进一步完善城乡义务教育》(国发〔2015〕67号)关于“整合农村义务教育经费保障机制和城市义务教育奖补政策,建立统一的中央和地方分项目、按比例分担的城乡义务教育经费保障机制。”的落实,中央和省级补助地方的教育经费,应足额及时拨付到位; 由州、县(市、新区)配套的教育经费,及时匹配足额拨付到位;抓好城乡义务教育公用经费、营养餐补助、家庭经济困难寄宿生生活费补助的拨付,建议由州级层面统筹管理,督促落实,特别是在本州内跨区就读的义务教育阶段民办学校学生,争取做到“补助随人走” “补助随学籍走”,确保“放水到田”。三是落实同等资助政策。义务教育阶段民办学校学生与公办学校学生按规定同等享受奖助学金等国家资助政策。
    第二,完善办学机制。一是严格准入机制。《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(国发〔2016〕81号)指出:“社会力量投入教育,只要是不属于法律法规禁止进入以及不损害第三方利益、社会公共利益、国家安全的领域,政府不得限制。”各县(市、新区)人民政府要重新梳理民办学校准入条件和程序,进一步简政放权,吸引更多的社会资源进入教育领域。二是创新教育投融资机制。按照新《民办教育促进法》“国家鼓励金融机构运用信贷手段,支持民办教育事业的发展。”要求,鼓励金融机构在风险可控前提下开发适合民办学校特点的金融产品,探索办理民办学校未来经营收入、知识产权质押贷款业务,提供银行贷款、信托、融资租赁等多样化的金融服务。支持义务教育阶段民办学校举办者依法利用资金、实物、土地使用权、知识产权和其他有效资产作为办学出资,扩大办学资金来源。同时,积极引导鼓励企业家及爱心人士捐赠,支持民办教育发展。
    第三,用足优惠政策。新《民办教育促进法》指出:“ 新建、扩建非营利性民办学校,人民政府应当按照与公办学校同等原则,以划拨等方式给予用地优惠。新建、扩建营利性民办学校,人民政府应当按照国家规定供给土地。教育用地不得用于其他用途。” 我州民办学校进行分类管理后,要把义务教育阶段民办学校建设用地纳入土地利用总体规划和年度用地计划,合理安排用地需要。义务教育阶段民办学校建设用地按科教用地管理。非营利性义务教育阶段民办学校用地享受公办学校同等政策,按划拨等方式供应土地。义务教育阶段民办学校按照国家规定享受相关税费优惠政策,非营利性民办学校与公办学校享有同等待遇,按照税法规定进行免税资格认定后,免征非营利性收入的企业所得税。义务教育阶段民办学校用电、用水、用气、用热执行与公办学校相同的价格政策。进一步完善民办学校收费行为暂行办法,健全民办学校收费登记、收费公示等制度,规范民办义务教育阶段学校收费行为。
  (三)保障权益,强化师资队伍,解决办学利益和师资难的问题
    第一,保障举办者合法权益。依法保护民办义务教育阶段学校举办者权益,提高市场竞争力,增强举办者办学信心。结合新《民办教育促进法》和省相关意见,出台政策,积极引导民间资金进入教育领域,在民办学校产权归属、用地、融资、合理回报、税费减免等方面明确规定,免除举办者办学后顾之忧。保障依法自主办学,义务教育阶段民办学校在完成国家规定课程前提下,可自主开展教育教学活动。支持鼓励民办义务教育阶段学校开展科研活动,提高科技意识。
    第二,重视教师福利待遇。新《民办教育促进法》指出:“民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇和其他合法权益,并为教职工缴纳社会保险费。国家鼓励民办学校按照国家规定为教职工办理补充养老保险。”要完善学校、个人、政府合理分担的民办学校教职工社会保障机制。民办学校应依法为教职工足额缴纳社会保险费,鼓励民办学校按规定为教职工建立补充养老保险,改善教职工退休后的待遇。鼓励民办学校建立教师住房公积金制度。
    第三,加大教师职称评定工作。新《民办教育促进法》指出:“民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利。 ”教育主管部门要积极抓好民办义务教育阶段学校教师培训工作,督促学校每年落实一定数量的教师培训经费,组织教师参加国培、省培或外出培训,提升教师综合素质。极力扭转我州民办学校教师职称评定停滞不前的局面,相关部门深入调查研究,有针对性出台我州民办学校教师职称评聘实施办法,及时开展民办学校教师职称评定。义务教育阶段民办学校都要对新进教师进行严格资格审查,严把入口关,建议州出台《民办教育学校教师准入细则》。
   (四)健全机制,规范办学行为,解决办学监管难的问题
    第一,健全监督管理机制。强化民办教育督导,完善民办义务教育阶段学校年度报告和年度检查制度。加强对新设立义务教育阶段民办学校举办者的资格审查。严格财务年度结算审计制度,杜绝抽逃资金或挪用办学经费现象。完善民办义务教育阶段学校竞争激励机制,促进办学条件改善,教育质量提升。健全联合执法机制,加大对违法违规办学行为的查处力度。大力推进管办评分离,建立义务教育阶段民办学校第三方质量认证和评估制度,对办学质量不合格的民办学校予以警告、限期整改直至取消办学资格。要推进依法治校,规范民办学校的办学行为,切实保证教育质量,全力防范办学风险。
    第二,严格办学审批程序。相关部门要坚持“谁审批、谁负责”和“属地管理”的原则,切实履行规范民办学校办学行为的监管责任。要认真贯彻落实新《民办教育促进法》及其实施条例,严把准入资格、加强教学督导、严格监督管理、认真指导服务。相关部门要积极转变职能,精简审批环节,优化审批流程,加强事中事后监管,提高管理服务水平。教育行政部门要积极稳妥做好民办义务教育阶段学校招生工作,规范招生行为。义务教育阶段民办学校按照国家有关规定,在核定的办学规模内,与当地公办学校同期面向社会自主招生。
    第三,发挥协会的桥梁作用。积极支持州民办教育协会工作,让其在行业自律、交流合作、协同创新、履行社会责任等方面充分发挥作用。民办教育协会要积极发挥行业代表作用,担当政府与民办教育领域之间的桥梁,向有关民办教育的决策制定和政策研究部门提供相关信息;团结民办学校及民办教育工作者,通过为会员提供服务,维护会员合法权益,保护公平竞争,推动全州义务教育阶段民办教育事业健康、持续发展,促进科教兴国战略的实现。