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黔西南州农村公路管理养护调研报告 发布时间:2019/1/25 10:28:13 作者:州政协 来源:州政协办 点击:6762 【字体: 【打印内容】

    摘要:要想富,先修路,农村公路作为全州公路网中的重要组成部分,对农村的经济文化建设和决战脱贫攻坚,决胜同步小康,巩固脱贫成果具有重要的作用。农村公路的使用寿命严重影响着农村经济的可持续发展,针对我州目前农村公路管理养护上养护经费不足、人员机构不到位、群众爱路护路意识不强、超限运输治理力度不够等存在的问题,本报告分析了农村公路管理和养护存在的问题和不足,并提出了一些解决方案予以参考。
    主题词:农村公路 管理 养护 报告
 
    随着农村公路建设力度的加大,我州农村公路的覆盖范围越来越广、数量越来越多,加快了农村经济的发展速度。但相对于城市道路来说,农村公路管理养护仍存在许多不足之处急需改进。大多数农村公路管理机构及人员配备不足,农村公路养护资金投入严重不足,农村公路机制和体制运行不畅,群众爱路护路的意识不强等问题的存在,导致了农村公路建设后的管理养护工作不到位,公路抵抗自然灾害的能力降低,使用寿命缩短。影响了公路后期的使用,进而影响到农村经济文化的发展。为此我州高度重视,按照州委州政府的要求和州政协党组2018年工作要点、州政协2018年度调研视察计划安排,2018年4月23日至27日组成由州委常委兴义市委书记许风伦为组长,州政协副主席王林为副组长,州市有关部门负责人为成员的黔西南州考察学习组专程赴山东临沂考察学习农村公路管理养护和“四好农村路”创建经验。(见附件2)
    2018年8月16日至17日在州政协副主席王林的率领下,由州政协研究室和民族宗教联谊委员会牵头,组织部分州政协委员和州委州政府政策研究室、州财政局、州交通局等部门负责人组成专题调研组赴兴义市、安龙县开展我州农村公路管理养护专题调研。调研组采取现场查看、实地走访、查阅资料、听取专题汇报等方式进行调研,其他县、义龙新区也以书面形式介绍了本地区农村公路管理养护情况,在广泛听取一线意见建议和借鉴外地先进经验的基础上形成调研报告如下:
    一、全州农村公路情况
    1、农村公路规模情况:通过多年的不懈努力,在省州各级各部门的大力支持下,采取国家投资建设,社会集资、群众投工投劳等各种方式,我州现在省公路局认可纳入养护的公路总里程17532.23公里,其中,农村公路公路总里程16079.007公里,农村公路里程占总里程的91.71%。
2017年以来,省委省政府高度重视农村组组通公路建设,将组组通公路建设列为“四场硬仗”之一。我州2017至2018年二年实施2109个4479公里组组通公路项目,全面实施我州30户以上的自然村民组通沥青或水泥路(以下简称硬化路),加上历年财政“一事一议”通组公路投入的组组通硬化路,仅组组通公路里程初步统计在10605公里,为此我州农村公路将达25500公里左右。
    2、农村公路现状
    根据路况检测结果和各县(市、新区)现场调查统计,目前全州差等路里程为2646.871公里(其中:新增省道400.971公里、县道933.065公里、乡道1312.835公里),村道畅后返不畅里程810.967公里。
以上公路若要恢复其使用功能,乡道以上公路大、中修比例按3:7比例计算,即大修里程794.061公里、中修里程1852.81公里,村道按中修标准实施;大修建设标准按60万元/公里、中修建设标准按30万元/公里进行测算,上述公路需要恢复资金共计127556.97万元。
    而组组通公路,目前尚未纳入养护管理范围,没有安排养护资金,养护责任也没有落实到位。
    二、我州农村公路管养存在的主要问题
    1、机构和人员不适应当前发展的需要
    2008年第一季度,我州根据《国务院办公厅关于印发公路管理养护体制改革方案的通知》、《省人民政府办公厅关于印发贵州省农村公路管理养护体制改革实施方案的通知》和《黔西南州农村公路管理养护体制改革实施方案》将原垂直管理的州公路处和各县(市)公路管理所人、财、物成建制统一划转地方人民政府管理。农村公路管理养护体制改革近十年来,各县(市、新区)政府、管委会基本落实县级人民政府主体责任,截至2018年9月底,全州农村公路管理养护机构、人员到位情况详见(附件1)。
    存在的主要问题:一是州、县、乡农村公路管理养护机构编制严重不足,尤其是乡镇交管所人员编制未能按照《黔西南州农村公路管理养护体制改革实施方案》中“每管养30公里定编1名”之要求设置人员编制数,按此计算应编制530人,目前实有编制241人,在编166人,人员到位率低,不能满足当前农村公路管理养护工作发展的实际需要;二是县市设置的乡镇交通管理站未做到全覆盖,机构设置不足。如册亨县有14 个乡镇,仅设置乡镇交通管理站4个。
    2、农村公路大中修及改扩建、养护资金投入不足、到位率低
    农村公路管养资金筹集:包括国家和省级补助,州、县(市)人民政府财政安排专项资金,乡(镇)人民政府、村民委员会采取一事一议等方式依法筹集,社会捐助及其他方式依法筹措等。
    农村公路养护资金投入主要包括两部分:农村公路养护工程(大中修、危桥改造、安防工程)资金投入和农村公路小修及养护经费投入。
   (1)农村公路养护工程资金投入严重不足
    一是省公路局代表省交通运输厅对全省公路进行综合管理,省公路局将农村公路养护资金统筹主要集中用于全省养护工程大中修工程补助,从省级层面没有农村公路小修资金下达各市(州)用于农村公路养护。根据中央转移支付和省级财力统筹每年计划安排我州的农村公路养护工程建设规模偏少,不能满足当前全州农村公路大中修和改扩建的实际需求。如:全州乡道以上超龄油路现象突出,而每年省级安排我州农村公路油路大中修计划建设规模均在60公里左右,上级补助农村公路油路大中修工程投资仅在1700万元以内,造成很多公路大中修难予安排。
    二是由于全州各县、市(区)政府财力有限,导致“等、靠、要”的思想依然十分严重,政府主动出资进行大中修和改扩建的工程较少。
   (2)农村公路小修及养护经费到位率低近年来,全州农村公路日常小修及养护经费投入标准为:
    国道、省道、县道按10000元/年公里、乡道按3000元/年公里,村道按600元/年公里,按此标准进行测算,全州农村公路日常小修经费应投入6500万元。虽然要求各县(市、新区)将小修经费纳入各级政府财政年度开支预算,但是实际到位率不足70%。如:截至2018年8月底,全州农村公路日常经费仅到位1935万元(其中:兴义市600万元、兴仁县300万元、贞丰县490万元、安龙县245万元、望谟县300万元),占全年应到位资金的29.8%,其余县(新区)目前日常小修经费到位为0。由于农村公路日常小修及养护经费到位不及时和到位率低,导致农村公路日常管理养护工作存在“失管失养”现象。
    3、农村公路机制和体制运行不畅
    一是农村公路管理养护机构运行机制不畅。如:州、县两级农村公路管理机构和路政机构未进行整合合并,存在管养分家现象,一定程度上不仅加大了日常管理上人力、物力的投入,且在工作衔接上出现脱节,特别是出现损害农村公路的现象不能进行有效的处治。
    二是深化农村公路管理养护体制改革的力度不够。自2008年实施农村公路管理养护体制改革以来,我州推进农村公路养护市场化工作方面未能取得实质性进展。
    4、群众爱路护路的意识不强
    由于各县(市、新区)交通运输主管部门在加强农村公路管理养护方面的法律、法规宣传力度不够深入,导致沿线群众爱路护路的意识不强,即便部分村制定了相应的“一事一议”和《村规民约》,但也仅局限在表面上,没有真正形成群众自觉爱路护路共识和氛围。
    5、政府存在重建设轻养护的思想
    作为政府部门,在建设上十分重视,建设一条路,完成一个项目,投资虽然大,但是见效快,工作实绩易于显现,看得见,摸得着,考核和检查容易,群众获得感强,满意度高,但在养护上资金投入少,下的功夫不够。
    三、意见和建议
    为了加强我州农村公路管理养护工作,持续推进全州“四好农村路”建设,着力提高全州农村公路管理养护水平和路况质量,结合省内、外市(州)的主要经验和做法,提出如下意见和建1、按照“县道县管、乡道乡管、村道村管”的原则,由州交通运输局、州财政局制定出台《黔西南州农村公路管理养护工作考核办法》,建立健全农村公路管理养护县(市、新区)、乡镇(街道办)、村(组)的四级考核体系,确保全州农村公路管理养护实现“全覆盖”,从根本上杜绝农村公路出现“失管失养”现象,巩固农村公路建设成果。制定《黔西南州农村公路管理养护办法》对全州农村公路管理养护工作形成长效机制。
    2、建立州、县(市、新区)两级财政投入农村公路养护资金长效机制,并将组组通公路一并纳入养护资金补助范畴,做到有路必养,确保全州农村公路养护水平和路况质量逐年稳步提升,更好地为全州经济社会快速发展提供坚实的交通运输基础保障。借鉴省外、省内市(州)在农村养护资金投入方面的具体措施,结合我州实际,提出如下建议方案:农村公路养护资金由州、县(市、新区)财政按交通部门编制的农村公路养护资金计划列入当年本级财政预算,用于农村公路的日常养护。州财政承担全州养护总资金的20%(约3000万元),各县(市、新区)财政承担80%,待各县(市、区)财政划拨到县市区养护部门用于公路养护,并经州级考核后州级财政再行下拨。
    3、全力推行农村公路养护市场化改革。深化农村公路养护市场化改革是当前和今后发展的方向,在全州逐步推行兴义市模式,即采取“公司+合作社+贫困户”的运行模式—由市国有公司作为农村公路养护市场化运作主体,通过成立专业养护公司,高标准、规范化的养护管理,提高农村公路管养水平;乡镇(街道办)成立农村公路专业养护合作社,将贫困户吸纳为合作社社员,通过专业公司培训后参加日常公路管养工作,实现农村公路养护与精准扶贫工作的有机结合。
    4、继续抓好“四好农村路”建设,全力推进“四好农村路”省级示范县和国家级示范县创建工作。根据《黔西南州“四好农村路”三年攻坚行动方案》,兴义市在2017年成功创建省级“四好农村路”示范县的基础上,2018年7月经国家交通运输部、农业农村部、国务院扶贫办联合现场督导考评评为“四好农村路”国家级示范县。这不仅为我州其他县创建“四好农村路”示范县提供了成功典范,也为全州进一步加快“四好农村路”示范县创建起到示范引领作用。
    5、将州、县两级农村公路管理机构和路政管理机构进行整合,尤其是县级农村公路管理机构和路政管理机构整合不仅有利于体制关系理顺,且更有利于农村公路管理养护工作的正常开展。同时,按照农村公路管理养护里程逐年递增的比例适时增加州、县、乡三级农村公路管理机构人员编制,解决有人干事的问题。
    6、狠抓农村公路超限运输治理工作。农村公路由于建设初期受投资的限制,一定程度上农村公路建设标准相对较低,而车辆超限是损坏农村公路的主要“杀手”。各级各有关部门加强农村公路巡查力度,对公路超限车辆采取切实有效的治理,从根本上延长农村公路的使用寿命和服务功能。
    7、全面抓好规划和工程质量。农村公路的建设,要结合满足群众的生产、生活进行规划,线路选择尽可能利用已有道路、生产路等尽量少占土地,同时还要注重打通断头路,形成区域路网。建设中,质量是工程的生命,树立高质量的建设就是最好养护的理念。公路在建设中,要严格按照公路工程相关标准、规范进行科学规划建设,工程验收中要严格验收标准,达不到标准质量的建设项目一律不予验收,该返工的坚决返工,从公路的源头上保证质量,从而使公路在交付使用时,就有高质量的公路和良好的路况进行养护。近年来有为了抢工程进度而放松工程质量的情况,造成公路建成后的先天不足。
    8、加大宣传力度。根据《公路法》第三十八条:县级人民政府应当在农村义务工的范围内,按照国家有关规定组织公路两侧的农村居民履行为公路建设和养护提供劳务的义务。要广泛宣传和使用公路法,据此各乡镇、村,适当时应组织村民对农村公路进行边沟、涵洞、路面的清理等。并把涉及人民群众切身利益的农村公路、特别是村村通、组组通公路要向人民群众讲清楚,让广大的老百姓明白,农村公路是老百姓脱贫致富最有力的基础设施和强有力的保障,国家投入村村通、组组通公路后,一定时期内不会再重复进行投资建设,必须要靠老百姓爱护和保护,并由乡镇落实到村、村落实到户,层层落实养护责任,延长公路的使用寿命,保护得好,则使用时间长,老百姓就能长时间受益,要让人民群众心里明白,路虽是国家修的,但却是我们自己的财产,自觉树立爱路护路的意识,从而人人参与、人人爱路护路。
    9、我州在2017年实施组组通公路以前,通过群众投工投劳、财政“一事一议”、群众集资建设、国家少量补助等方式,已经有通组公路10605公里,这是农村群众、百姓出门就使用的公路,要对组组通公路直接采取责任落实的形式,由村组进行养护。采取国家适当补助,群众投工投劳养护、群众集资养护等方式,巩固这一最基础、群众最直接受益的公路。
    10、强化农村公路养护主体责任和加强公路路域综合整治工作。一是按照县道县管、乡道乡管、村道(含组道)村管的原则,采取属地管理和分级管理及谁用谁管的形式强化农村公路养护县、乡、村三级主体责任,保证农村公路管理养护实现100%全覆盖;二是结合乡村振兴战略,由县、乡两级政府牵头加强辖区内农村公路路域综合整治,实现农村公路畅、安、舒、美。
    11、执行农村公路养护综合考核制度。每年年底由州财政局和州交通运输局联合对各县市(区)农村公路管理养护工作开展综合考核,对农村公路管理养护综合考核达标的县市(区)给予20%州级财政预算养护资金专项补助和油路大中修改造计划补助,考核未达标的县市(区)不予补助。

    附件:1.全州农村公路管理养护机构、人员到位情况表2.省外、省内的经验和做法

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附件:2

山东临沂市的经验和做法

    一是山东临沂市农村公路日常小修经费不仅投入大,且形成长效机制。如:市、县(区)农村公路日常小修经费按3:7的比例纳入市、县(区)两级财政年度开支预算。据临沂市交通运输局介绍,市级财政每年投入5200余万元加强农村公路管理养护工作,形成市、县(区)两级齐抓共管常态化运行机制。
    二是农村公路养护工程建设本着“谁积极,支持谁”的原则,采取先建后补激励政策。农村公路大中修工程建设比重大,即每年县道大中修工程规模占养护里程的8%,乡、村道大中修工程规模占养护里程的3%;农村公路大中修工程补助标准:县道50万元/公里、乡道30万元/公里、村道20万元/公里。如:2018年全市将建设农村公路危桥梁改造项目350个、实施农村公路大中修建设规模5000公里。
    三是农村公路管理养护主体责任明确。严格按照“县道县管、乡道乡管、村道村管”的原则加强农村公路管理养护。如:费县在村道养护方面推行的“全员养护路”机制值得我们学习借鉴。其主要做法是:政府为村来修路,日常维护靠义务。“各人自扫门前路,全村都是养路员”。尤其是沿线村民爱路护路意识很高,除维护好自家门前的公路外,对村外的道路在种地的时候,对道路的路肩自觉培护,对自家果树、庄稼进行浇水时一并对沿线的绿化进行浇水。
    四是农村公路管理养护考核常态化。临沂市交通运输局、市财政局在2013年6月出台了《临沂市农村公路养护管理工作考核暂行办法》。坚持一年一考核和一年一评比,每年由市交通运输局、财政局对各县(区)农村公路管理养护工作进行考核评比,并对评比出的前三名进行奖励,同时,对排名靠后的后三名不仅通报批评,且还要扣减3%的养护计划补助资金,用于奖励前三名。奖励的标准:第一名奖励500万元、第二名奖励300万元、第三名奖励200万元。
    五是农村公路管理养护有特色、有创新。如沂南县:一方面推行路长制、桥长制;另一方面农村公路养护走向市场化,该县通过采取公开招投标,将农村公路养护交由养护公司进行养护。尤其是发挥县乡村和基层群众的积极性,通过拍卖道路桥梁冠名权、两侧绿化用地使用权等方式,对路域进行市场化经营,实现共赢发展。如:蒙阴县拍卖公交站点广告经营权用于两条道路的养护,兰陵县将循环样板路绿化用地使用权转让给两家公司经营。全市通过路域产权的运作,将每年收益的300余万元用于农村公路养护投入。
    六是“四好农村路”建设实现“市、县(区)、乡(镇)、村”四级共建体系。

 

 

贵州省内市(州)的经验和做法

    为切实加强农村公路管理养护工作,全面提高农村公路养护水平和路况质量,实现“有路必管、管必到位,有路必养、养必优良”目标,我省有的市(州)在农村公路管理养护方面的经验和做法值得学习和借鉴。
    1、六盘水市
    2016年6月,市人民政府制定出台了《六盘水市农村公路建设养护管理办法》(以下简称《办法》)加强农村公路养护管理,促进农村公路可持续健康发展。《办法》之“第十条 市人民政府将农村公路养护管理补助资金纳入财政预算,每年安排1600万元用于农村公路养护管理。”。
    2、铜仁市
    2007年10月,铜仁市在《铜仁地区农村公路管理养护体制改革实施方案》中“(二)小修保养资金的筹措 小修保养资金由地、县(市、特区)财政按交通部门编制的农村公路小修保养资金计划列入当年本级财政预算,用于农村公路的日常养护。地区财政承担全区小修保养总资金的20%,各县(市、特区)财政承担80%。”。
    3、黔东南州
    2015年10月,州人民政府制定出台了《黔东南州农村公路建设三年会战实施方案》,并在《方案》中“(三)确保资金投入。州财政局每年安排一般预算1000万元作为农村公路养护资金(具体按照各县市农村公路养护里程比例进行分配)”。